La situation des finances publiques en France est préoccupante.La dépense publique y est beaucoup plus élevée que dans le reste de l’Europe. En 2022, elle a atteint 58 % du PIB, soit 7 points de plus que la moyenne de l’UE. En même temps, nos prélèvements obligatoires continuent d’être parmi les plus importants d’Europe.

La protection sociale s’élève à plus de la moitié de la dépense publique : elle représente 32 % du PIB, alors que la moyenne européenne est de 27 %. Plus de 70 % de ces dépenses sociales concernent les personnes âgées, causant, écrit l’auteur de l’article qui suit, «un évident effet d’éviction sur les dépenses publiques d’avenir ».Il est donc temps de prendre à bras-le-corps cette question, sur laquelle les documents publics trompent l’opinion et obscurcissent le débat.

La situation des finances publiques est préoccupante.

Même après la fin des dépenses exceptionnelles liées à la crise de la Covid-19 et à l’inflation, la France garde des déficits de – 5 % du PIB en 2023, c’est-à-dire deux fois plus importants qu’ils ne l’étaient avant 2020 et plus élevés de 2 % du PIB que dans les autres pays de l’Union européenne en moyenne, malgré des prélèvements obligatoires qui continuent à être aussi les plus hauts en Europe.
Avec 58 % du PIB en 2022, la dépense publique dépasse en effet la moyenne européenne de 7 points de PIB. La protection sociale est la cause principale de l’excès de dépenses par rapport à nos partenaires, avec un poids de 32% dans le PIB contre 27 %. En 2023, sur 1600 milliards d’euros (Md€) de dépenses publiques, 900 Md€ (soit 56 %) correspondaient à des prestations des administrations de Sécurité sociale (près de 800 Md€) ou à des aides de solidarité de l’État et des collectivités locales (100 Md€).

Plus de 70 % de ces dépenses concernent les personnes âgées, avec un évident effet d’éviction sur les dépenses publiques d’avenir.
Par construction, dans l’organisation d’une couverture sociale par répartition, les dépenses des régimes sociaux financées par des cotisations et des impôts (maladie et accidents du travail, retraites, autonomie, famille, chômage) devraient être totalement équilibrées par ces prélèvements obligatoires sur les entreprises et les personnes actives, sauf à reporter sur le futur la charge de l’entretien des générations antérieures. Pour-
tant, le système de protection sociale a commencé à s’endetter spécifiquement au début desannées 1990.

La dette de l’État dite « sociale » et la dette garantie de l’UNÉDIC atteignent encore près de 200 Md€ à la fin de l’année 20222.
Cet endettement est pourtant loin de décrire l’ampleur des besoins de financement du système, car une partie des dépenses d’assurances sociales est financée directement par l’État, lui-même déficitaire. Cette partie des
dépenses n’est pas prise en compte dans le déficit affiché de la Sécurité sociale ou dans la dette sociale.
Les différentes causes des déficits publics n’ont, en effet, pas toutes la même portée. Il n’existe pas « un seul déficit public » qui engloberait par exemple l’Éducation nationale, la défense, les interventions économiques, les
infrastructures locales en même temps que les prestations sociales, car les besoins de financement liés aux dépenses d’avenir, conditions de surcroîts d’activité et d’emplois attendus, peuvent être légitimement financés par la dette.

Tel n’est pas le cas de la protection sociale, qui devrait être équilibrée année après année et dont l’équilibre financier nécessite un suivi spécifique. Or ce suivi n’est pas correctement réalisé dans nos comptes publics.

En particulier, la présentation financière qui en est faite dans les documents officiels continue d’affirmer que les interventions des administrations sociales sont excédentaires et ne contribuent pas aux
déficits publics.

Cela est inexact et constitue un discours trompeur.
Le discours trompeur sur les déficits sociaux dans les comptes de la nation et dans les lois de programmation financière, les déficits publics sont répartis entre trois secteurs des administrations : les administrations publiques centrales (APUC), c’est-à-dire l’État et ses quelque 400 opérateurs, les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de Sécurité sociale (ASSO), qui comprennent tous les grands régimes d’assurance sociale.
À l’exception des deux années de crise 2020 et 2021, les ASSO, qui ne portent que des prestations sociales et leurs coûts de gestion et reçoivent principalement des cotisations et des impôts affectés, sont toujours présentées en excédent, la totalité des déficits publics étant imputée à l’État. Cette présentation est affectée de trois artifices légaux qui la rendent trompeuse,
dont deux effets de périmètre :

1. Les ASSO ne comprennent pas le régime de Sécurité sociale de retraites des fonctionnaires civils et militaires de l’État3, parce que ce régime, de manière critiquable, n’est pas identifié dans une caisse de retraites distincte mais géré par un service et dans les comptes de l’État4.

Le régime enregistre 60 Md€ de dépenses. Il est très déficitaire du fait de sa démographie (0,9 cotisant pour 1 retraité) et des avantages de départ précoce dont bénéficient certaines catégories de fonctionnaires dites actives.
Il est financé par des surcotisations globales, appelées d’ailleurs « contributions d’équilibre » de l’État et de ses opérateurs5, calculées sur les traitements des fonctionnaires civils et militaires de l’État à un taux moyen de 98 % contre 28 % maximum pour les salariés du privé. L’en- semble de cette contribution est pris en compte dans les rémunérations des fonctionnaires actifs, ce qui aboutit à l’absurdité par laquelle un employé actif de l’État ou de ses opérateurs coûte, toutes charges comprises, 70000 € par an alors qu’un salarié d’une entreprise privée revient à 48000 € par an. En réalité, au-delà des cotisations de retraites normales, l’État et ses opérateurs versent une subvention annuelle d’équilibre, de l’ordre de 40 Md€, aux retraites de leurs anciens employés. Pourtant, ce chiffre n’est jamais admis publiquement et n’est pasinclus dans le solde des administrations de
Sécurité sociale.

2. À l’inverse, les ASSO incluent un établissement public de l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), principalement chargée depuis 1996 d’apurer les dettes de la

Sécurité sociale en intérêts et surtout en principal, grâce à l’affectation d’impôts (CRDS et CSG, représentant 18 Md€ en 2022). À la fin de l’année 2022, la CADES devait encore rembourser des déficits passés à hauteur de 136 Md€.

Le classement de la CADES dans les administrations sociales, qui résulte d’une loi de 2005, apporte donc des recettes fiscales au secteur social. Cette situation est anormale puisque, d’une part, la dette portée par l’établissement
public est une obligation juridique de l’État et non de l’institution de Sécurité sociale qui en a été débarrassée, et, d’autre part, parce qu’il n’est
pas légitime de mettre en face des dépenses courantes de prestations de l’année des recettes fiscales qui couvrent les dépenses des années antérieures, sous forme de remboursements
d’emprunts, qui sont une dépense en capital.