Lettre à Amelie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics

A l’attention d’Amélie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics
Le 8 juin 2025,

Madame la Ministre,
Au début du mois d’avril dernier, lorsque nous nous sommes rencontrés, je vous avais parlé de quatre modifications de la présentation de nos comptes publics, destinées à faire la clarté sur l’ampleur et l’origine des déficits. Ceci devrait faire partie de « la réorganisation massive de l’Etat pour plus d’efficacité et plus de lisibilité » que vous appelez de vos vœux.

Au moment de la préparation des lois de financement 2026 et alors que la situation des retraites est à nouveau débattue, je me permets donc d’attirer à nouveau votre attention sur ces modifications de méthodes, toutes essentielles en vue d’une plus grande transparence.

1-Compte d’affectation spéciale Pensions :

il s’agit d’abord d’équilibrer le compte non pas par une contribution unique, à un taux exorbitant du droit commun (89 % ou 137% des traitements) mais par une cotisation au taux de droit commun (28 % des traitements) ainsi qu’une subvention pour le complément, recette d’ordre ou recette réelle pour la part provenant des opérateurs de l’Etat, inscrite hors de la masse salariale de l’Etat et non imputée aux budgets des ministères, par exemple dans la mission retraites¹. Qualifier aujourd’hui de cotisation ce qui est une subvention n’ouvrant pas de droits, est trompeur, en comptabilité budgétaire comme dans les comptes de la nation. En avril dernier, j’avais compris que vous étiez favorable à cette modification qui constituerait un réel progrès.

2- Articles liminaires des lois de financement :

ce point est tout aussi important. Il s’agit de redonner un sens aux articles liminaires ou de cadrage, votés par le Parlement en exergue des lois de financement qui, à partir de la comptabilité nationale, donnent aujourd’hui une vision manifestement inexacte de la répartition des déficits. Cette réforme rejoint d’ailleurs votre intention de proposer des économies au prorata des différentes catégories de dépenses en comptabilité nationale (Central, Local, Social). La présentation actuelle est en effet trompeuse puisque le tiers des dépenses, celles des administrations centrales, est supposé être à l’origine de la presque totalité des déficits alors que les dépenses des administrations de sécurité sociale, la moitié des dépenses publiques totales sont supposées être en excédent, c’est à dire réduire la dette². Ce message induit en erreur.
Le cadrage des comptes publics devrait être en effet modifié sur trois points :

• la présentation, dans ces articles, des dépenses et recettes finales de chaque sous-secteur des administrations, avant mouvements de fonds entre les administrations (107 Md€ en 2024 en transferts en dépenses et recettes) et non par origine ce qui fausse les soldes,
• le classement, au moins pro-forma, informatif, du régime de sécurité sociale des pensions civiles et militaires dans les administrations de sécurité sociale, puisqu’il est voté en LFSS dans la Sécurité sociale et en est maintenant très proche et non dans l’Etat, qui le gère en direct mais aurait pu le confier à une caisse autonome,
• le classement dans l’Etat, comme avant 2011, de la caisse d’amortissement de la dette sociale, CADES, et de ses recettes en capital (elles remboursent le principal des dettes passées mais pas des dépenses courantes) et non dans les administrations de sécurité sociale qui ont été déchargées de cette dette par l’Etat,

Lorsque l’on corrige les comptes des administrations publiques de 2024 de ces trois éléments, apparaît une origine très différente des déficits publics, de nature à éclairer le Parlement et l’opinion publique sur le type d’action de redressement des finances publiques à entreprendre :

Il serait beaucoup plus légitime et simple de proposer au vote du Parlement une analyse ainsi corrigée des finances publiques. Elle correspond à la réalité simple que l’Etat couvre aujourd’hui dans son déficit une partie de celui des retraites (60 Md€) et ceux des collectivités locales (40 Md€), en plus des intérêts de la dette contractée pour l’ensemble des administrations. L’action publique qui en découlerait serait beaucoup plus claire.

3- Compte global des unités retraites dans les comptes de la nation.

A l’intérieur des administrations de Sécurité sociale, il serait très utile faire établir un sous-compte des retraites par destination (le quart de la dépense publique le mériterait), comprenant le régime des pensions civiles et militaires, qui montrera l’exacte ampleur du recours aux dotations budgétaires d’administrations tierces pour équilibrer les prestations.
Ces chiffres feront foi, alors que les données publiées dans les rapports du Conseil d’orientation des retraites-COR restent incomplètes dans leur périmètre et insuffisamment détaillées. Ceci n’empêcherait pas les trois représentants du ministère des finances au COR d’obtenir que soit publié aussi un solde avant subventions, qui enfin informerait l’opinion publique sur le poids des retraites dans nos déficits publics.
La nomination d’un nouveau directeur général de l’Insee pourrait être l’occasion d’une modification importante de la communication sur les comptes des administrations publiques.

4- Comptes de la Sécurité sociale :

état annexe des comptes avant transferts. Enfin, il serait indispensable de joindre à la loi de financement de la Sécurité sociale, une présentation des comptes par branche avant les transferts, flux nombreux et importants entre les administrations et les branches qui déplacent les soldes et empêchent de comprendre la situation réelle de la protection sociale. Ceci montrerait enfin la contribution effective de la Sécurité sociale aux déficits d’ensemble des administrations publiques. A défaut, la publication des comptes sociaux restera comme aujourd’hui, sans signification, non cohérente avec les chiffres d’ensemble transmis à l’Union Européenne.

Chacune de ces mesures peut être mise en oeuvre sans changer la loi et à brève échéance.
Je reste à votre disposition et à celle de vos équipes pour la mise en œuvre de ces mesures de transparence vis à vis du Parlement et de l’opinion publique.

Avec tous mes encouragements et mon respect,
Jean-Pascal Beaufret

Copie :
François Bayrou, Premier Ministre
Eric Lombard, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Emmanuel Monnet, directeur de cabinet,
Paul Bérard, directeur de cabinet,
Sylvain Mouliérac, conseiller technique

¹ l’article 51 de la loi de finances pour 2006 instaurant un compte d’affectation spéciale pensions, devant être équilibré par construction, permet d’ajouter d’ « autres recettes », pour ordre ou réelles , à celles prévus de « cotisations » définies par décret
2 C’est sur ce type de présentation que repose la Cour des comptes, dans son rapport sur les retraites de février 2025, qui prétend à tort que les retraites ont généré un excédent de 8 Md€ sur 390 Md€ de dépenses en 2023, même après l’affectation au-delà des cotisations, de 130 Md€ d’impôts et de subventions par les autres administrations !