L’attitude des autorités françaises dans le domaine des finances publiques ressemble à celle des trois singes de la parabole asiatique, appelés en japonais Mizaru pour l’aveugle, Kikazaru pour le sourd et Iwazaru pour le muet. Or ceux qui refusent de voir, de comprendre et de décrire les causes d’une situation se privent de la capacité d’y remédier. Le déni est un facteur constant d’affaiblissement collectif.

Après avoir disparu depuis la crise des subprimes, la question de la dette revient aujourd’hui au premier plan et va y rester longtemps, puisque les taux d’intérêt réels sont au niveau où l’endettement menace de faire boule de neige. De plus, la divergence des indicateurs financiers français s’est accrue depuis avec les pays de la zone euro, où la dette publique baisse. À cause du «quoi qu’il en coûte» mis en œuvre pendant trois ans, nous sommes devenus un mauvais élève de la classe européenne, placé à nouveau en « déficit excessif » au moment symbolique de l’ouverture des Jeux olympiques de Paris.

Il faut donc prendre très au sérieux la question posée par la trop éphémère commission d’en-quête parlementaire sur les causes de l’accroissement de la dette, dissoute le 9 juin dernier. D’où viennent les milliards d’euros de dette supplémentaire qui, à fin 2024, auront été ajoutés aux 2200 milliards de la fin 2016? Aucune réponse précise n’a été apportée durant les premières auditions. De même, aucun diagnostic sérieux n’a été posé pendant les débats électoraux du printemps et de l’été 2024 à l’occasion desquels ont été émises, au contraire, de nombreuses propositions non financées, notamment sur les retraites.

Pour répondre à la question posée de manière nécessairement approchée¹, l’analyse qui suit ventile entre quatre causes principales l’accroissement de la dette publique de 839 milliards d’euros (Md€) entre la fin 2017 et la fin 2023, dont 765 Md€ de déficits publics et 74 Md€ d’accroissement d’actifs (voir le tableau 1). Elle éclaire ainsi sur ce qui s’est passé avant cette période, car la principale origine récurrente de l’endettement, le poids des retraites, était déjà à l’œuvre bien auparavant et s’est poursuivie.

Plus parlante en milliards d’euros courants qu’en pourcentage du PIB et encadrée par des marges d’incertitude, l’analyse se fonde sur les documents publics², en corrigeant toutefois le cadre institutionnel de présentation des comptes, inadapté pour comprendre l’origine de l’endettement, ce qui constitue une cause importante de la cécité collective (voir à la fin de l’article l’encadré méthodologique sur les biais de la présentation des comptes publics).

Comment croire en effet à une présentation officielle qui attribue à l’État 100%des déficits, alors qu’il n’est à l’origine que de 37% des dépenses publiques? Même s’il est trop coûteux et redondant, le fonctionnement des administrations centrales et locales n’est pas la cause principale de l’endettement, contrairement à une opinion répandue.

Comment croire, comme voté chaque année par le Parlement, que les administrations de Sécurité sociale, qui réalisent 48% des dépenses publiques³, soit 5 points de PIB de plus que celles des autres pays européens et 20% de plus que le PIB depuis 2000, génèrent des excédents et donc diminuent la dette?

Il faut corriger cette présentation inexacte, dont tout le monde s’accommode car elle évite de traiter les questions jugées les plus diffciles.

¹ La méthode consiste à reclasser les données, hors transferts, des sous-secteurs des administrations des comptes de la nation en base 2020, en leur agrégeant des informations disponibles et homogènes.
^2. Rapport économique, social et financier associé à la LFI-RESF ; rapports de la Cour des comptes (La Situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2024, budget État 2023 et Sécurité sociale 2023); rapport à la commission des comptes de la Sécurité sociale, mai 2024; rapport COR 2024 et comptes de la nation base 2020, mai 2024
^3.774 Md€ en 2023 (y compris le régime de retraites des fonctionnaires de l’État), soit 48% des 1608 Md€ de dépenses publiques totales.

Les dépenses exceptionnelles liées aux crises (1/4 du supplément de dette)

Ces dépenses n’ont représenté que 26% de la dette supplémentaire, soit -222 Md€ pour l’urgence Covid (-149 Md€), la relance Covid (-24 Md€⁴) et la compensation de l’inflation (-49 Md€) (voir le tableau 2). Il est facile de dire a posteriori que ce montant aurait pu être moins élevé au vu de dépenses moindres dans les pays voisins, à l’exception de l’Italie. Il est, en revanche, plus pertinent de constater que la protection généralisée du pouvoir d’achat des actifs et des inactifs a été privilégiée à l’investissement. Dans ce domaine, les annonces sur la relance de l’économie (en septembre 2020, plan dit des « 100 Md€ ») se sont révélées exagérées, avec des dépenses réelles de moins des deux tiers, pas toujours nouvelles et moins efficaces qu’attendu⁵. C’est d’ailleurs pourquoi il a paru nécessaire, un an après, de les compléter par un nouveau plan France 2030, avec 34 Md€ de dotations supplémentaires.

Pourtant, l’importance des dépenses de crise n’a pas empêché, en parallèle, d’accroître les dépenses courantes de l’État : effort important au-delà du plan de relance pour la formation et l’apprentissage, quatre lois de programmation des augmentations de crédit pour la défense, la police, la justice et la recherche, immobilisant 20% des dotations de l’État, revalorisation des rémunérations des enseignants, prime d’activité doublée pour les bas salaires, allocation aux adultes handicapés renforcée, plan France 2030… Elles n’ont été financées que par très peu d’économies et ont représenté un cumul sur six ans d’au moins 60 Md€ de déficits additionnels soit 7% de la dette additionnelle. Après des années de stabilité de la dépense entre 2017 et 2019, ces dotations ont été engagées au titre des années 2020 à 2023.

Il est à noter que la transition climatique n’a pas été principalement financée jusqu’à présent sur les dotations courantes de l’État mais sur les crédits exceptionnels de la relance. La pérennisation des aides et leur renforcement restent donc devant nous⁶. De même, la charge en intérêts de la dette n’a pas encore constitué une cause significative d’alourdissement de celle-ci.

^4. Après 31 Md€ de subventions reçues de l’Union européenne, empruntées par l’UE et dont la France risque de rester redevable après 2028 si des ressources propres ne sont pas trouvées pour rembourser l’emprunt de l’UE.
^5. Voir les deux rapports très nuancés du Comité d’évaluation de France relance publiés en octobre 2021 et janvier 2024.
⁶. Voir à ce titre l’analyse détaillée de la Cour des comptes dans le rapport précité de juillet 2024 : un besoin additionnel de 25 Md€ à 34 Md€ par an de crédits publics d’ici à 2030, hors fiscalité carbone additionnelle et effets croissance.

Les allègements fiscaux (1/4du supplément de dette)

Les mesures nouvelles d’allègements fiscaux ont représenté 23% du supplément de dette (-195 Md€ en cumul ; voir le tableau 3)

De manière très heurtée, avec des bas en 2020 et 2023 et des hauts en 2021 et 2022, liés aux variations de l’activité et à l’élasticité de l’impôt, les recettes des administrations ont diminué par rapport au PIB. Cette évolution a été en partie compensée par la croissance spontanée de la base fiscale (+84 Md€ dont +43 Md€ pour les administrations centrales et locales), bien moindre qu’en l’absence de crise mais substantielle⁸.
Contrairement à une idée reçue, ce sont les ménages qui ont bénéficié de la majorité (60%) de cet effort grâce à la baisse de la taxe d’habitation-redevance TV (-73 Md€), de l’impôt sur le revenu et grâce au prélèvement forfaitaire unique de 30% (-52Md€), tandis que la part des entreprises (baisse de l’impôt sur les sociétés et des impôts de production) n’a représenté que 40% des allègements. La politique du renforcement de l’offre est en fait restée assez modeste au regard de l’amélioration du revenu disponible.Dans la continuité des périodes antérieures, les retraites ( 1/2 du supplément de dette)

Quand des régimes de protection sociale ne sont pas couverts intégralement par des prélèvements obligatoires (cotisations ou impôts directement affectés)^9, la solidarité indispensable dans les régimes par répartition est en défaut. La charge des prestations sociales se reporte mécaniquement sur l’avenir au travers des subventions que leur versent d’autres institutions publiques endettées¹⁰ ou des dettes que les administrations sociales contractent.

^7. Avec une incertitude relative à la projection dans le temps de l’impact des mesures nouvelles.
^8. 6 points de PIB de croissance cumulée depuis 2017

Dans la continuité des périodes antérieures, les retraites (1/2du supplément de dette)

Quand des régimes de protection sociale ne sont pas couverts intégralement par des prélèvements obligatoires (cotisations ou impôts directement affectés)⁹, la solidarité indispensable dans les régimes par répartition est en défaut. La charge des prestations sociales se reporte mécaniquement sur l’avenir au travers des subventions que leur versent d’autres institutions publiques endettées¹⁰ ou des dettes que les administrations sociales contractent.

De manière constante, les retraites, qui représentent près du quart des dépenses publiques, sont financées à 66% seulement par des cotisations, 14% par des impôts transférés, et laissent donc un solde de 20% à couvrir par l’État, par ses opérateurs, par les collectivités locales et les hôpitaux, employeurs de fonctionnaires, ainsi que par les autres branches de la protection sociale. Comme auparavant, ces subventions ont pris la forme en 2023 de :

• surcotisations de 49 Md€ pour les deux régimes de retraites des fonctionnaires (au taux de 98 % des traitements pour l’État, 85 % pour ses opérateurs et 43 % pour les collectivités locales, contre 28 % pour les salariés, taux plafond légal des cotisations retraites déjà très élevé en Europe);
• subventions de 8 Md€ aux autres régimes spéciaux déficitaires¹¹;
• subventions au régime général des salariés du privé, par l’État (exonérations ciblées de cotisations, 4 Md€) mais surtout par la branche famille (10 Md€) et la branche chômage (4 Md€).

Quelle que soit la justification, au cas par cas, des subventions qui financent 16 régimes déficitaires sur 42, représentant 70 % des prestations de retraites¹², il est indéniable qu’elles pèsent toutes sur le déficit public consolidé et concourent à l’accroissement de la dette.

En effet, soit elles sont comptabilisées à tort en «cotisations», c’est-à-dire en coût salarial des fonctionnaires, et majorent alors très fortement la masse salariale des fonctionnaires actifs de l’État et de ses opérateurs¹³, soit elles sont inscrites explicitement au titre des retraites dans les dépenses de l’État (12 Md€ par an) ou dans les dépenses d’autres branches de la protection sociale (comptes de la CNAF ou de l’UNÉDIC). Le jeu de bonneteau du financement des retraites masque la réalité.

^9. Sur la place qu’occupent les retraites dans les déficits publics, voir aussi nos deux précédents articles parus dans Commentaire : «Retraites obligatoires et déficits publics. Pour la clarté», nº182, 2023/2, p. 245-254; « Protection sociale et déficits publics : un message trompeur », n°185, 2024/1, p. 127-135.
^10. Voir sur ce point la même observation dans le rapport précité de la Cour des comptes de juillet 2024, p 57. 
^11. Régimes fermés pour l’avenir (sauf l’Établissement national des invalides de la marine et les industries électriques et gazières) en 2023, mais la charge de 8 Md€ va persister pendant longtemps et devra être compensée au régime général qui reprend la gestion des régimes
^12. Régime général avec salariés agricoles, exploitants agricoles, 2 régimes fonctionnaires et 11 régimes spéciaux
^13. Un employé de l’État coûtant de ce fait 75 000€ toutes charges comprises (90 000€ pour un fonctionnaire) contre 49 000€ pour un salarié privé, ce qui montre qu’il ne peut s’agir de cotisations mais qu’il est bien question de subventions.

Il aurait pu en être autrement si le gouvernement avait demandé au Parlement, dans un choc majeur, d’affecter aux retraites 70 des 96 Md€ de TVA qui restent à sa disposition, en remplacement de subventions¹⁴. Mais, s’il l’avait fait, cette branche de la protection sociale, nettement moins fondée sur les revenus d’activité des bénéficiaires, serait devenue un système d’aides, non contributif. Et le financement des dépenses de solidarité du passé (retraites) aurait été privilégié aux dépenses d’avenir et d’attractivité du territoire (État et collectivités locales), avec un effet d’éviction encore renforcé.

Effacé par l’État au travers d’une aggravation de son déficit, le besoin de financement des retraites a été aussi compensé par les autres branches de la protection sociale. Des subventions aux retraites de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), très excédentaire sans ces subventions, de l’UNÉDIC, pourtant déficitaire sur la période, ont représenté 84 Md€ sur la période, imputés à tort en dépenses statutaires de ces branches, dont elles ne sont pourtant pas les prestations.

Il faut noter que cette charge de retraites, logée dans les autres branches de la protection sociale, a représenté presque autant que leurs résultats négatifs sur la période (-105 Md€ avec UNÉDIC). Hors retraites et hors charges exceptionnelles de la pandémie absorbées par l’assurance-maladie et par l’UNÉDIC (chômage partiel), la protection sociale aurait été excédentaire (45 Md€) sur la période grâce aux excédents très importants de la branche famille¹⁵. L’assurance-maladie, généralement tenue pour responsable du «trou de la Sécu», et l’assurance chômage sont des causes faciles mais inexactes, qui masquent que le déficit réel des régimes sociaux français est lié aux seules retraites.

Les comptes sociaux votés en loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) sont confus : ils sont affectés de multiples transferts externes et internes qui représentent 8% des dépenses des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale.

Ils sont présentés sur base individuelle et non en «contribution au déficit public consolidé», ce qui empêche de mettre en évidence la situation véritable de chaque branche (voir ci-après l’encadré méthodologique).

^14. La TVA est déjà passée de 36% des recettes de l’État en 2017 à 21% en 2023, conséquemment aux compensations d’allègements de cotisations sociales et d’allègements fiscaux.
^15. Et encore plus avant prise en charge par la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) des politiques de santé de l’État pour 50 Md€ en six ans (fonds des agences régionales de santé (ARS), Santé publique France pour l’essentiel).

La constitution d’actifs financiers nets

Cet écart de 74 Md€ entre «déficits» et «dette» se produit essentiellement en 2020. L’État, face à une crise brutale, a logiquement centralisé les trésoreries, s’est endetté à court terme, a constitué des encaisses de précaution. Celles-ci ont été ultérieurement investies en actifs à long terme, participations (31 Md€ bruts dont 17 Md€ en augmentation de capital d’EDF, 7 Md€ d’Areva-Orano et 7 Md€ de SNCF et AirFrance), en avances remboursables pour les programmes d’investissement d’avenir (PIA) et en suppléments de créances sur les acteurs économiques¹⁶.

^16. La libération des trésoreries constituées en temps de crise (dette nette des actifs financiers augmentant plus que la dette brute Maastricht) a également été compensée par la dépréciation des titres indexés sur l’inflation.

Le caractère structurel d’un endettement qui va continuer à s’accroître

En 2018 et 2019, les retraites contribuaient à la totalité des déficits publics de ces deux années, le reste des administrations étant donc globalement à l’équilibre. Entre 2018 et 2023, le besoin de financement des retraites est resté identique en valeur absolue. Aucune réforme n’est intervenue jusqu’à la modification tardive, en 2023, de l’âge de départ de 62 à 64 ans, qui ne règle au mieux que 20% des besoins à terme de 2030. Et, à ce socle ancien de déficits structurels, ont été ajoutés entre 2017 et 2023 environ 60 Md€ d’allègements fiscaux et 60 Md€ de dépenses supplémentaires, non financés par des économies, dont la moitié en 2023 était encore liée à la crise de l’inflation.

Pour une présentation claire

Ces constatations ne sont pas la traduction de quelque obscur débat sur des règles comptables. La comptabilité doit représenter au plus près la réalité économique et financière, matérialisée notamment dans les flux de trésorerie et de dette. Or les comptes publics, fondés sur des classements incorrects et l’absence de consolidation, comportent des artifices qui induisent en erreur.

Ouvrir les yeux sur les causes réelles de l’endettement, en corrigeant la présentation biaisée de nos comptes, est indispensable à une prise de conscience collective. Il faudra en e‘et convaincre que mieux rémunérer l’activité, financer des dépenses d’attractivité du territoire et de transition climatique oblige à réduire graduellement les prestations de retraites, élevées par rapport à notre activité et par rapport aux pays comparables. Aucun autre domaine de la protection sociale (maladie, chômage), des collectivités locales (millefeuille territorial) ou des interventions de l’État, aucune hausse d’impôts ne permettra, à elle seule, de ramener les soldes à un excédent primaire, ce qui représente un effort d’au moins 100 Md€ en cinq ans. L’augmentation en cours du taux d’emploi sera également insuffisante.

En clarifiant la présentation, en rendant plus juste et simple le calcul des prestations, la réforme des retraites, votée en février avant d’être abandonnée, nous mettait sur une trajectoire certes lente mais transparente, plus saine et modulable d’amélioration des finances publiques, ce que ne fait pas assez, et de loin, la réforme d’avril 2023.

Les premiers débats de la nouvelle législature résultant des élections de juillet 2024 vont strictement à l’opposé de cette perspective. Reformuler une réforme systémique des retraites, sur le modèle des régimes à points des retraites complémentaires des salariés, continuera pourtant à être la condition d’une restauration de la crédibilité financière du pays, tout en évitant l’aggravation d’une charge fiscale et sociale déjà au niveau le plus élevé parmi les pays développés.

Choisir entre la situation encore privilégiée des inactifs et celle, cruciale mais fragile, des actifs reste le seul vrai débat important. Mizaru, Kikazaru et Iwazaru ont bien tort de l’ignorer.