lettre « transparence » à Philippe JUVIN, rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale

Jean-Pascal Beaufret
ancien directeur général des impôts

le 25 août 2026

Monsieur le Rapporteur Général,

Vous vous êtes fréquemment exprimé en faveur d’une transparence accrue des comptes publics. Celle-ci n’a pu être établie par la commission d’enquête que vous présidiez sur les causes de la croissance de la dette publique, dont les travaux ont été interrompus par la dissolution en juin 2024.

Sur les comptes sociaux toutefois, des progrès ont été enregistrés, puisqu’une nouvelle commission d’enquête présidée par Annie Vidal, sur « les incertitudes budgétaires de la Sécurité sociale » a conclu, dans son rapport du 2 juin 2026, que « les lois de financement de la Sécurité sociale ne permettent pas d’apprécier correctement le déficit de notre modèle social ».

A l’occasion de la préparation du PLF et du PLFSS 2027, je me permets donc de m’adresser à vous, sur les deux points qui faussent lourdement la compréhension de l’origine des déficits publics par le Parlement et par l’opinion publique et qui sont aisés à corriger ou à compléter, dans le cadre des lois organiques actuelles.

1-Les articles liminaires, de cadrage indispensable des finances publiques, votés depuis 2012 en données de la comptabilité nationale, sont manifestement trompeurs. Ils repartissent les déficits publics, non pas selon les dépenses finales effectuées par chaque type d’administration, mais aussi en fonction des dépenses intermédiaires financées et transférées par chacun d’entre eux. Ils ne raccordent pas les déficits aux dépenses finales qui les génèrent.

Cette méthode revient à imputer les déficits publics à 90 % aux administrations centrales (bien qu’elles ne représentent que le tiers des dépenses) et à 10 % aux administrations locales (20 % des dépenses). Les administrations de Sécurité sociale ne concourent, quant à elles, généralement à aucun déficit et, au contraire, dégagent de modestes mais fréquents excédents alors qu’elles sont à l’origine de 50 % des dépenses publiques.

L’information ainsi fournie n’éclaire pas sur l’origine des déficits. Les articles liminaires ne « consolident » pas, n’éliminent pas les flux entre administrations. Les rapports d’avancement des plans à moyen terme à l’Union Européenne ne le font pas plus.

Il serait simple et conforme aux lois organiques d’inclure aussi dans ces articles liminaires la vision, qualifiée de « plus honnête » par Amélie de Montchalin, ministre de l’Action et des Comptes publics en octobre 2025, en réponse à la question d’une députée :

a/en présentant des comptes avant transferts entre administrations (106 Md€ en 2025), qui faussent la répartition des dépenses,

b/en reclassant le régime de Sécurité sociale des retraites de l’Etat dans les administrations de Sécurité sociale, puisqu’il est, par ailleurs, intégré dans les comptes de la Sécurité sociale en LFSS,

c/en reclassant la « caisse d’amortissement de la dette sociale-CADES » dans les comptes centraux et non sociaux, comme c’était le cas à juste titre avant 2011, car ses recettes amortissent de la dette et ne peuvent être mises en regard de prestations courantes.

Les déficits réels (dépenses moins prélèvements obligatoires affectés par la loi) de chacune des catégories d’administration apparaitraient enfin clairement en articles liminaires, avec ces trois corrections , comme le montre le tableau ci-dessus . Ainsi, en 2025 , l’État aurait réalisé des déficits de -0,4 % du PIB (contre -4,4% votés) les collectivités locales enregistreraient des déficits de -2,1 % du PIB (contre -0,5% votés) et surtout les administrations de Sécurité sociale auraient été à l’origine de déficits de -2,6% du PIB (contre -0,2% votés)

2-Le second point concerne le « compte d’affectation spéciale-CAS Pensions » qui devrait faire l’objet d’une nouvelle présentation, annoncée en octobre 2025 par Amélie de Montchalin et confirmée par David Amiel, son successeur.

a- Il s’agit en fait de qualifier correctement le financement des retraites de l’Etat, en séparant la « contribution d’équilibre » fictive ou réelle, de 82% ou 126% des traitements, mise à la charge des employeurs de fonctionnaires, ministères ou établissements publics, entre :
-une « cotisation », réellement représentative du coût salarial du droit à pension et
-une « subvention d’équilibre », comme il en existe depuis longtemps pour les régimes spéciaux.

Cette nouvelle présentation permettrait de ne plus surcharger les dotations budgétaires des ministères et établissements employeurs, de crédits non opérationnels. Elle ferait apparaître un véritable besoin de financement du régime de retraites, largement lié à l’absence de compensation démographique par les régimes privés. Parmi d’autres, ce besoin de financement est aujourd’hui « conventionnellement » omis, dans le solde des retraites publiés dans les rapports annuels du Conseil d’Orientation des Retraites-COR.

Les conséquences qu’il conviendra de tirer dans les comptes de la nation de cette transparence accrue sont significatives, à hauteur de 1,5% du PIB environ. Les agrégats du PIB et de la dépense publique devront en effet être corrigés à la baisse. La « cotisation » qui équilibre le régime aujourd’hui, vient en effet gonfler la rémunération des fonctionnaires et majore indûment les agrégats de valeur ajoutée non marchande (PIB) et de dépense publique. Il serait surprenant que les comptes de la nation ne soient pas actualisés, en même temps que les écritures budgétaires du CAS Pensions en LFI.

b-Le taux de cotisation à déterminer pour le CAS Pensions est un autre élément de cette réforme car il marquera la frontière entre crédits opérationnels de l’action publique et couverture du besoin de financement des retraites. Le taux légal de droit commun est de 28 % pour les régimes privés, un des taux les plus élevés des pays comparables (19 % en moyenne OCDE, 19 % en Allemagne y compris pour les fonctionnaires).

Les retraites des fonctionnaires de l’État sont aujourd’hui en moyenne équivalentes, à rémunération totale identique, à celles versées aux salariés privés (étude DREES de 2022). Pourtant, elles ne sont calculées que sur le traitement de fin de carrière hors primes (sauf exceptions), soit 75% en moyenne de leur rémunération totale. Ceci vient du fait que l’assiette de calcul des retraites publiques, à partir du traitement terminal hors primes qui a bénéficié d’un avancement garanti, est environ 30 % plus favorable que la base de calcul privée (moyenne des 25 meilleures années plafonnées).

S’il est donc légitime d’omettre les primes de la liquidation des retraites des fonctionnaires, il est alors également légitime de les omettre de la cotisation des employeurs publics. Le taux de cotisation de 28 % devrait donc s’appliquer aux seuls traitements des fonctionnaires, au même niveau que celui prélevé sur la rémunération totale des employés privés.

C’est d’ailleurs le raisonnement qui a été mis en œuvre pour les cotisations salariales des fonctionnaires, dont le taux de retenue sur les seuls traitements a été harmonisé graduellement avec celui de 11%, appliqué à la totalité de la rémunération privée.

Mais cela ne semble pas être le raisonnement suivi pour la préparation du PLF 2027, fondé sur des taux trop élevés, proches de 40 %. La frontière entre action publique et subvention aux retraites resterait alors mal tracée.

c-Enfin la même logique de la transparence devrait être étendue aux cotisations employeurs des collectivités territoriales et des hôpitaux publics, qui vont verser une cotisation de 44 % au régime de la CNRACL contre 17 % pour les employeurs privés et pour les contractuels des mêmes collectivités.

Je reste à votre disposition ainsi qu’à celle des membres et administrateurs de la commission des finances pour détailler ces éléments sans lesquels la transparence souhaitée restera très partielle avant les échéances électorales. Le débat budgétaire de l’automne sera en effet un moment clef pour informer l’opinion sur l’origine, non communiquée, mais factuelle et réelle des déficits et de la dette publique.

Avec l’expression de mon respect,

Philippe JUVIN, Député des Hauts de Seine,
Rapporteur général de la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
Jean-Pascal Beaufret